Warum es bei der Zuckersteuer um mehr geht als gesunde Ernährung

Eine wichtige Ursache für die besorgniserregende Situation sehen Experten im hohen Zuckerkonsum. In Deutschland konsumierte jeder Verbraucher 2023 im Schnitt rund 127 Gramm Zucker (38 Stück Würfelzucker), was deutlich über dem weltweiten Durchschnitt von 72 Gramm (24 Würfelzucker) liegt. Die Weltgesundheitsorganisation WHO empfiehlt, weniger als 10% der Gesamtenergiezufuhr aus freiem Zucker zu decken. Bei einem Tagesbedarf von 2.000 Kalorien entspricht dies 50 Gramm Zucker (17 Würfelzucker), was bedeutet, dass wir in Deutschland im Durchschnitt mehr als doppelt so viel Zucker konsumieren als von der WHO angeraten. [3] Besonders kritisch werden zuckerhaltige Erfrischungsgetränke betrachtet, weil die Kalorienzufuhr flüssiger Kalorien kaum Sättigungssignale im Gehirn auslöst. [4]

Insofern erscheint die anhaltende Diskussion über die Einführung einer Zuckersteuer in Deutschland nicht überraschend. Nachdem das Bundeskabinett Ende April einen Gesetzentwurf verabschiedet hat, nimmt die Implementierung einer Zuckersteuer auf Soft Drinks Fahrt auf. Für 2028 ist eine Grenze von fünf Gramm Zucker pro Liter geplant, unterhalb derer Erfrischungsgetränke steuerfrei bleiben sollen. Zwischen fünf und acht Gramm werden dann 26 Cent pro Liter fällig, über 8 Gramm Zucker sogar 32 Cent. [5]

Lenkungssteuern als Antwort auf negative Externalitäten und demeritorische Güter

Die Grundidee der Besteuerung „ungesunder“ Lebensmittel (demeritorische Güter) steht in der Volkswirtschaftslehre in engem Zusammenhang mit dem Auftreten von Externalitäten. Die ökonomische Analyse demeritorischer Güter, also Güter, die aus Sicht der Gesellschaft in einem zu hohen Maße nachgefragt werden, konzentriert sich auf die negativen Auswirkungen des Konsums.

Dabei führt der übermäßige Konsum demeritorischer Güter sowohl zu privaten Kosten als auch zu sozialen Kosten. Erstere beziehen sich auf die negativen Auswirkungen auf die konsumierende Person selbst, z.B. auf die gesundheitlichen Folgewirkungen eines übermäßigen Zuckerkonsums. Soziale Kosten entstehen dagegen für unbeteiligte Dritte bzw. die Gesamtbevölkerung. Beim Zuckerkonsum ist dabei in erster Linie an erhöhte Kosten zu denken, die im Gesundheitswesen anfallen und vom Kollektiv getragen werden müssen. Über Lenkungssteuern (oder Pigou-Steuern) kann der Staat nun aktiv in den Marktmechanismus eingreifen und die gehandelte Menge reduzieren, weil die Steuer zu höheren Preisen für die Nachfrager führt und geringere Erlöse für die Anbieter zur Folge hat. Dadurch entstehen auf beiden Seiten Anreize, die Steuer zu umgehen. [6]

Durch die Einführung einer Zuckersteuer ist folglich zu erwarten, dass Verbraucher zuckerhaltige Lebensmittel aufgrund gestiegener Preise durch andere Lebensmittel ersetzen, die der Zuckersteuer nicht unterliegen, z.B. durch Soft Drinks mit Zuckerersatzstoffen. Auf der Angebotsseite kann davon ausgegangen werden, dass Unternehmen vermehrt zuckerreduzierte Soft Drinks anbieten und den Zuckergehalt bestehender Produkte durch Rezepturänderungen senken. Diese Strategien führen genau zu den Auswirkungen, die die politischen Akteure mit der Einführung einer Zuckersteuer im Sinn haben.

Empirische Evidenz

Da in anderen Ländern bereits Zuckersteuern eingeführt wurden, haben sich verschiedene wissenschaftliche Studien mit den Effekten dieser staatlichen Maßnahme auseinandergesetzt. Drei ausgewählte, häufig zitierte Studien sollen an dieser Stelle kurz vorgestellt werden.

Colchero und Kollegen untersuchten, wie sich der Kauf zuckergesüßter Getränke in Mexiko entwickelt hat, nachdem dort zum 1. Januar 2014 eine Zuckersteuer eingeführt wurde. Sie stellten fest, dass die von der Steuer betroffenen Getränke durchschnittlich um 6% weniger gekauft wurden. Dies entsprach einem Rückgang um 12 Milliliter (mL) pro Kopf und Tag. Der Rückgang nahm über den betrachteten Zeitraum (2014) stetig zu. Alle betrachteten sozioökonomischen Gruppen kauften weniger, vor allem aber Haushalte mit geringem Einkommen (-9%). Gleichzeitig erhöhte sich die gekaufte Menge an Getränken, die der Steuer nicht unterlagen (v.a. Wasser), um 4% bzw. 36 mL pro Kopf und Tag. Diese Entwicklung nahm jedoch über die Betrachtungsperiode stetig ab. Eine wichtige Limitation dieser Studie liegt in der Konzentration auf den Kauf von Getränken im Einzelhandel, so dass keine Aussage hinsichtlich der gesamten Kalorienzufuhr getroffen werden konnte. [7]

Falbe et al. analysierten die Auswirkung der Zuckersteuer in der kalifornischen Stadt Berkeley (USA), die 2015 eingeführt wurde. Nach Einführung der Steuer wurden dort 21% weniger zuckergesüßte Getränke konsumiert. In anderen Städten nahm der Konsum dagegen um 4% zu. Der Konsum von Wasser nahm in Berkeley um 63% zu, während in anderen Städten eine Zunahme um 19% beobachtet wurde. Wichtige Limitationen dieser Studie sind methodischer Natur (Selbstauskünfte) und beziehen sich auf wetterbedingte Störfaktoren sowie der Fokussierung auf Getränke, die nur einen Teil der menschlichen Kalorienzufuhr abbilden. [8]

In ihrer 62 Einzelstudien umfassenden Meta-Analyse untersuchten Andreyeva und Kollegen die Auswirkungen einer Steuer auf zuckerhaltige Getränke. Die beiden wichtigsten Erkenntnisse der Studie sind (1) ein um 15% sinkender Verkauf zuckerhaltiger Getränke durch die Zuckersteuer und (2) ein Durchreichen der Steuer in Form höherer Preise an die Verbraucher. Für die zweite Erkenntnis fanden die Autoren eine 82%-ige Weitergabe der Zuckersteuer an die Konsumenten. Das bedeutet, dass eine Zuckersteuer in Höhe von 10% durchschnittlich zu 8,2% höheren Preisen für zuckerhaltige Getränke führt. Überraschenderweise konnte keine Substitution der weniger nachgefragten zuckerhaltigen Getränke durch nicht besteuerte Alternativen wie Wasser festgestellt werden. Limitationen der Studie fokussieren sich auf die Heterogenität der Designs und Ergebnisvariablen der verschiedenen Studien, die für die Meta-Analyse herangezogen wurden. [9]

Warum geht es bei der Zuckersteuer um mehr als gesunde Ernährung?

Zunächst ist festzuhalten, dass Übergewicht ein echtes Problem in vielen Staaten darstellt, so auch in Deutschland. Der hohe Zuckerkonsum hierzulande ist dabei zweifelsfrei eine wichtige Ursache, weshalb die Einführung einer Zuckersteuer naheliegend erscheint. Bei differenzierter Betrachtung gelangt man jedoch auch zu wichtigen Kritikpunkten, von denen drei im Folgenden detaillierter diskutiert werden.

1. Übergewicht hat viele Ursachen

Übergewicht lässt sich durch ganz unterschiedliche Faktoren erklären. Eine zentrale Rolle hat zunächst die Energiebilanz. Darunter versteht man das Verhältnis zwischen der Energiezufuhr durch Lebensmittel und dem Energieverbrauch, der bspw. durch die Bewegung des Individuums beeinflusst wird. Der Zuckerkonsum ist dabei sicher ein wichtiger Stellhebel, jedoch bei weitem nicht der einzige. Darüber hinaus wirken sich biologische und genetische Faktoren auf die Energieverwertung eines Menschen aus und entscheiden somit auch über die Wahrscheinlichkeit, übergewichtig zu werden. Schließlich sind Ursachen für Übergewicht auch im eigenen Lebensstil, dem Umfeld und in sozioökonomischen Faktoren wie Bildung, Einkommen oder Stress zu suchen.

Interessanterweise ist der Pro-Kopf-Konsum von Zucker hierzulande in den letzten zwanzig Jahren vergleichsweise stabil bzw. sogar leicht rückläufig. [10] Gleichzeitig unterliegt die Mengenentwicklung bei Erfrischungsgetränken zwar größeren jährlichen Schwankungen, im Trend beträgt der Pro-Kopf-Verbrauch aber zwischen 120 und 125 Litern pro Jahr. Dabei fällt auf, dass insbesondere die kritisch beäugten Cola-Getränke und Limonaden in den letzten fünf Jahren sogar etwas weniger häufig konsumiert werden. Dagegen nimmt der Pro-Kopf-Verbrauch von Energiegetränken stetig zu. [11] Dieser auf hohem Niveau stagnierende Konsum von Zucker im Allgemeinen und Erfrischungsgetränken im Besonderen steht im Kontrast zum postulierten zuckerbedingten Anstieg des Adipositas-Vorkommens in Deutschland, wenngleich sich natürlich einwenden lässt, dass Durchschnittsbetrachtungen keine Aussagen über Verschiebungen zwischen Teilen der Bevölkerung ermöglichen.

2. Mangelnde Zielgenauigkeit

Eine Zuckersteuer unterscheidet nicht zwischen unter-, normal- und übergewichtigen Verbrauchern, sie trifft alle gleichermaßen. Laut Statistischem Bundesamt sind ca. 47% der deutschen Bevölkerung normal- oder untergewichtig. Die mit der Steuer intendierte Lenkungswirkung hin zu zuckerfreien bzw. –reduzierten Getränken entfaltet sich somit nur bei etwas mehr als der Hälfte der Verbraucher. [12]

Folgt man den Erkenntnissen der Studie von Hu, wonach insbesondere der tägliche Konsum zuckerhaltiger Erfrischungsgetränke das Risiko für Übergewicht stark erhöht [13], so ist auffällig, dass diese Konsumhäufigkeit hierzulande die Ausnahme darstellt. Denn: Nur 12,2% tranken 2019 täglich zuckerhaltige Getränke. Abbildung 1 gewährt interessante Einblicke in die Konsumdaten deutscher Verbraucher. [4]